“先照后证”改革后无照（证）网吧监管现状
为规范互联网上网服务场所市场秩序，促进公平竞争，江苏省苏州市吴中区市场监管部门坚持依法监管、疏堵结合、协同管理、社会共治的原则，积极引导企业办理证照，促进互联网上网服务场所经营规范化；落实联席会议制度，及时通报相关信息；督促行业管理部门加强行业指导，强化行业自治，促进规范经营；坚持属地管理原则，明确区、镇（街道）统一组织协调职责，依法查处无照（证）经营行为。
根据《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》等文件精神，互联网上网服务许可前置改为后置。吴中区市场监督管理局按照“宽进严管”的改革思路，坚持“放管并重”，进一步释放市场活力。截至2015年8月，全区共有68个互联网上网服务场所的经营者提交登记申请。
当前互联网上网服务监管存在的问题
“先照后证”改革后营业执照法律意义发生变化。商事制度改革前，互联网经营许可证是工商登记的前置条件，取得营业执照，必须先取得许可证，而当前“先照后证”改革实施后，营业执照是取得市场主体资格的要件，许可手续是取得相关经营资格的要件，主体资格和经营资格登记分开办理。
“先照后证”改革后部门监管职责发生变化。商事制度改革前，互联网经营场所证照监管主要依据《互联网上网服务营业场所管理条例》，该条例明确“先证后照”监管模式，即文化经营许可证为办理营业执照的前置许可，工商部门在为企业办理营业执照时负有监管许可情况的职责。因此，当时工商部门负有查处“擅自设立互联网上网服务营业场所，以及擅自从事互联网上网服务经营活动”行为的职权。当前，随着商事制度改革落地生根，相应的法律法规正在作进一步调整，政府职能也面临着调整。实行“先照后证”审批制度后，许可情况已不再作为工商登记前置事项，依据改革精神，工商（市场监督管理）部门主要负责查处无须取得前置许可的相关无照经营行为，相关许可部门依法查处无证经营行为。但是，适应改革精神的监管条例尚未经人大审议通过，当前适用的法律法规仍是《互联网上网服务营业场所管理条例》。因此，政府部门职责与行政执法依据不匹配，互联网上网服务许可部门“有职无法”，工商（市场监督管理）部门“有法无职”，相关监管工作处于非常尴尬的地位。
市场准入放宽不彻底，许可审批仍旧困难重重。虽然目前互联网经营场所实行“先照后证”，但是申请办理《网络文化经营许可证》仍旧手续繁多，特别是作为办理《网络文化经营许可证》前置条件的“消防审查意见”，更是网吧申请许可的一道难关。目前，大部分网吧经营场所面积小于300平方米，房屋也大部分属“居住”性质，非商业性质，这与消防部门“网吧经营面积大于300平方米，商业用房”的要求相差甚远。
现行条例过于严厉，查处取缔比较困难。现行的《互联网上网服务营业场所管理条例》明确“从事无证照网吧经营的，没收违法所得及其从事违法经营活动的专用工具、设备；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款”。而现实情况是，无证照网吧经营者大多规模较小，条例规定的罚没数额相对较大，在实际执法中难以适用，事实上也很少适用。多年来，治理无照主要依据疏堵结合，教育引导的原则。
政府职能由事前审批调整为加强事中事后监管。在“先证后照”监管模式下，绝大部分“无照”源于“无证”，《无照经营查处取缔办法》规定工商部门和相关许可部门均有监管职责，但没有明确牵头部门。为避免部门之间因职责不清而导致市场监管缺位，苏州市政府2006年出台了《印发关于苏州市治理无证无照经营工作意见的通知》，按照“谁发证、谁主管，谁审批、谁负责”的原则，明确了相关职能部门职责。
“先照后证”改革进一步明确了事中事后监管要求。2014年，国务院印发了《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，2015年，江苏省印发《省政府办公厅关于印发江苏省工商登记前置改后置审批事项目录（第一批）的通知》。上述两个文件均规定“设立经营性互联网文化单位的许可审批由前置改为后置”。
2015年，江苏省文化厅、工商局、公安厅、通信管理局印发《关于贯彻落实〈文化部工商总局公安部工业和信息化部关于加强执法监督完善管理政策促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知〉的意见》，明确江苏省互联网上网服务经营场所设立实行“先照后证”，按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，各许可审批部门负责对依照法律法规或者其他批准文件应当取得许可证而未取得、擅自从事经营活动的行为依法进行查处；对被依法吊销、撤销、注销许可证或者其他批准文件，以及有效期届满未按规定重新办理审批手续，擅自从事经营活动的行为依法进行查处。
加强互联网上网服务经营场所监管的建议
目前，互联网上网服务经营场所监管面临的现状是“先照后证”改革已全面铺开，作为《互联网上网服务营业场所管理条例》基石之一的“先证后照”流程已被颠覆，但该条例尚未修改。当前，对证照不全的网吧具体该如何监管，尚无具体操作规定。根据改革精神，建议在《互联网上网服务营业场所管理条例》修改之前按以下模式处置证照不齐全的网吧。
强化属地管理，落实镇（街道）职责。包括无证照网吧在内的无照经营工作涉及多个社会管理领域，任何一个管理部门都不能单独做好此项工作。日常监管应以“属地管理”为原则，根据2010年中央综治办《关于做好将查处无照经营纳入社会治安综合治理目标考评工作的意见》要求，包括无证照网吧在内的无照经营治理工作应由各级党委、政府统一领导，各部门齐抓共管、综合治理。明确坚持“标本兼治、着力治本”“疏堵结合、标本兼治”的工作方针，要求全面推行治无工作“三化管理、五级联动”，强化“条块结合、以块为主”的工作机制，各镇、街道要切实负责本地区的治无工作，建立健全治无工作日常监管制度、责任机制、考评奖励约束机制，推进无照经营的查处工作，积极引导合法经营，逐步建立查处取缔无照经营长效机制。
加强部门联动,明确具体职责。江苏省文化厅、工商局、公安厅、通信管理局印发《关于贯彻落实〈文化部工商总局公安部工业和信息化部关于加强执法监督完善管理政策促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知〉的意见》明确要求，各地要建立联合工作机制，开展对无证照上网服务场所查处取缔工作。文化、公安、通信管理等部门对在工作中发现的无证照经营场所，要以书面形式通报工商部门，由工商、文化、公安等部门联合查处取缔。据此规定，在当前形势下，对证照不全的网吧应建立联合工作机制，由相关职能部门共同监管。
一是建立完善证照联动机制，推行并联审批制度。建立健全与行政审批制度相适应的市场监管体系，完善证照联动监管平台，汇集市场主体的工商登记、各类行政许可、监管和处罚等信息。各部门通过平台可以进行信息实时传递与共享，市场监督管理部门将登记的信息通过平台，告知相关职能部门，部门根据各自的职责权限，依法实施监督管理。针对互联网上网服务经营场所，市场监督部门在并联审批平台将已发照的互联网上网服务经营者相关信息定向推送给文化行政部门，文化行政部门应及时登录平台主动认领，开展相关后续监管工作。文化行政部门作出准予或驳回决定的，应以书面形式或者通过并联审批平台反馈给市场监督管理部门。
二是强化部门协作，明确相关部门职责。根据《无照经营查处取缔办法》第四条，对无照经营行为“公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、食药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处”。该《办法》第十七条“许可审批部门查处本办法第四条第一款第(一)项、第(五)项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚”。该《办法》对许可部门查处职责及法律依据进行了明确。市场监管部门和文化部门是网吧的证照监管部门，但网吧经营行为涉及领域众多，如消防、信息网络安全、治安、通信管理、公共卫生、环保等。对于证照不全网吧，各主管部门对其职责范围内的监管义务仍必须履行，不能因为没有营业执照或文化许可证而将其监管职责转嫁于工商或文化部门。工商部门主要负责对营业执照相关事项的监管，文化部门主要负责对文化许可证相关事项的监管。对其他领域内违法违规行为，应由该行业、领域的主管部门负主要监管职责。
采取疏堵结合、社会共治的监管模式。以责令改正、限令停业、罚款乃至强行取缔等为手段的传统治理方式不仅面临着监管力量不足、监管手段落后、实现长效监管不易等问题，而且无照网吧屡禁不绝的根源在于能够创造一定就业机会并满足部分中低端消费需求，必须以社会综合治理的方式加以引导、解决。结合现状，对于证照不全网吧，各部门应坚持教育在先、疏导为主的原则开展治理，以实现促进规范经营与社会和谐的双重目标。
一是采取灵活办法，帮助经营者办理执照。按照群众监督、社区日常管理、监管部门抽查相结合的工作模式，重点加强消防、治安管理，在确保安全的前提下，采取扶持优惠政策，鼓励办证办照。比如，针对规模较小的网吧，建议文化部门和公安、消防部门加强对接，可以参照农家乐消防安全指导办法，出台相关指导文件适度降低网吧准入门槛，采取现场会诊、逐户整改、逐批疏导的办法，解决一批前置许可问题，推动社会秩序、经营秩序进一步改善。
二是大力开展普法宣传，增强守法经营意识。通过大力开展治理无照（证）经营宣传等活动，以广泛的宣传引导，增强外来人员聚居区经营户办证办照守法经营的意识。
